הערות איגוד בתי ההשקעות ביחס להצעה לרפורמה בפנסיית החובה 

בשם איגוד בתי ההשקעות (להלן: "האיגוד") ובהמשך לפרסום ה"הצעה לרפורמה בפנסיית החובה" (להלן: "הצעת הרפורמה", "ההצעה") כפי שפורסמה על ידי המועצה הלאומית לכלכה ביום 14.9.2026 , נבקש להעביר את התייחסותו הראשונית של האיגוד להצעה במסגרתה הומלץ על ביטול חובת ההפקדה של "חלק העובד"  - רכיב ההפקדה מתוך שכרו של העובד, לחיסכון פנסיוני עד גיל 40, תוך הותרת הפקדות המעסיק ורכיב הפיצויים על כנם.

רקע

בפתח דברינו נבקש לציין, כי אין כל ספק בנוגע לחשיבות ההקלה על אוכלוסייה שכירה צעירה בגילאים 20 עד 40 ולהגדלת ההכנסה הפנויה בתקופה המאופיינת על פי רוב בהוצאות צריכה משמעותיות (בגין: דיור, הקמת משפחה וגידול ילדים). הדברים אמורים ביתר שאת שעה שאוכלוסייה זו נושאת על גבה את עיקר נטל תשלום המיסים במדינת ישראל וכמובן אף נושאת בנטל המילואים המוגבר בימי שגרה ובפרט מאז ה-7 באוקטובר 2023.

יחד עם זאת, אנו סבורים כי ההצעה במתכונתה הנוכחית תביא לפגיעה דרמטית וקשה בעיקרון היסוד של פנסיה חובה המבוסס על צבירת חיסכון לתקופה ממושכת ועל מיצוי אפקט הריבית ד'ריבית. כמו כן, להבנתנו ההצעה עלולה לפגוע באוכלוסיות שאיתן היא מבקשת להיטיב, להעמיק פערים חברתיים ולצמצם באופן מהותי את הביטחון הכלכלי של עובדים אלו בגיל הפרישה. 

יתרה מכך, ההצעה מגיעה זמן קצר ביותר לאחר שהמדינה ביצעה תהליך הבראה מורכב וכואב למערכת הפנסיה בישראל לפני כ-20 שנים, רגע לפני קריסה. הליך זה שכלל הוצאה ממשלתית אדירה ומהפכה של ממש במערכת הפנסיה חולל שינוי אדיר בעקבותיו מדורגת מערכת הפנסיה הישראלית בשנים האחרונות ב"חמישייה הפותחת" של מדד מרסר הבינ"ל שהוא המדד המוביל המדרג את מערכות הפנסיה. לכן, זמן כה קצר לאחר שהיינו כפסע מקריסה, עולה השאלה מדוע לבצע ניסויים ברפורמה שהצליחה מעל למצופה? מדוע להמר על כספי הציבור, בפרט על רקע החשש הכבד בנוגע ליציבות הביטוח הלאומי המספק את הרובד הראשוני במעטפת הפנסיונית של הציבור? מי ישלם את מחיר הניסוי אם ייכשל?

לפיכך, ונוכח ההשלכות המשמעותיות העשויות לחול כתוצאה מיישום הרפורמה בנוסחה הנוכחי וכחלק מאחריות המדינה ליישום מדיניות כלכלית אחראית, האיגוד סבור כי יש מקום לבחינה רחבה יותר של ההנחות שעומדות בבסיס ההצעה וככל הנדרש לגיבוש הצעות חלופיות לאלה המוצעות במסגרת ההצעה הנוכחית.  

האיגוד סבור כי קיימות דרכים אחרות ויעילות בהרבה להקל על האוכלוסייה הצעירה בגילאי העבודה, בוודאי על רקע העובדה כי הסיבה לכך שה"נטו" של ציבור זה אינו גבוה מספיק היא בראש ובראשונה בגלל מערכת המס.

להלן ההתייחסות הראשונית של האיגוד לעיקרי רכיבי ההצעה:

1. הפגיעה הצפויה באוכלוסיית העמיתים להם מבקשת ההצעה לסייע - על פי נוסח ההצעה, מוצע לבטל את חובת ההפקדה של חלק העובד השכיר לחיסכון פנסיוני עד לגיל 40 תוך הותרת חובת הפקדות המעסיק (בגין רכיב תגמולים ופיצויים) על כנם. 
עצם ביטול חובת ההפקדה של חלק העובד למשך התקופה המוצעת [עד לגיל 40] צפויה לצמצם את יתרת החיסכון של העמית אשר תהנה מאפקט הריבית ד'ריבית ותשתתף בהשקעות הקרן לאורך השנים ועד להגיעו של העמית לגיל הפרישה. שהרי כידוע, דווקא ההפקדות המבוצעות בגיל הצעיר הן בעלות התרומה הגבוהה ביותר לצבירת היתרה שתעמוד לזכות העמית בגיל הפרישה. לפיכך, ביטול הפקדות חלק העובד יביאו לפגיעה משמעותית בהיקף החיסכון ובקצבת הזקנה העתידית לה יהא זכאי העובד בגיל הפרישה. 

2. החשש מפני העמקת הפערים החברתיים – 

2.1. לפי הצעה, תכלית המהלך המוצע היא להקל על אוכלוסייה צעירה המתאפיינת בשנות העבודה הראשונות בשכר נמוך ולהעמיד לרשותה יתרה גבוהה יותר לצריכה שוטפת עד גיל 40, תוך הסתמכות על הנחות בסיס לפיהן יהנה העובד מגידול משמעותי בשכר בהמשך שנות עבודתו לצד זכויות נוספות אשר יבטיחו לו קצבת זקנה גבוהה מהשכר לו היה זכאי העובד במרבית שנות העבודה.  

להבנתו, קיים קושי מהותי עם קביעות/הנחות אלו. שהרי, כידוע, רמות השכר אינן זהות ולא כל עובד צעיר בתחילת דרכו בהכרח יצליח לעלות בסולם הדרגות ולשפר את שכרו מידי שנה – כפי שמניחה ההצעה (ההצעה מניחה גידול בשיעור ריאלי של 1.5% מידי שנה). מכאן, החשש הוא שההצעה תפגע בטווח הארוך דווקא באוכלוסיות בעלות ההכנסות הנמוכות ואוריינות פיננסית מוגבלת אשר עשויות להעדיף צריכה בהווה על פני החיסכון לטווח ארוך. התוצאה של המצב המתואר עלולה להגדיל בעתיד את היקף החוסכים אשר יגיעו לגיל פרישה ללא חיסכון פנסיוני מספק ולהעמיק את התלות במנגנוני התמיכה של המדינה, בקרב עובדים שאין בידיהם מקורות הכנסה או נכסים חלופיים.  

במילים אחרות – מה יקרה עם עובד שלא יתקדם בסולם השכר? דווקא עובד זה ייפגע פעמיים – גם לא יהנה משכר גבוה יותר במשך חייו וגם יפסיד את יתרון ההפקדות בגיל צעיר – לכן, דווקא הצעה זו תגדיל את הפערים החברתיים!

2.2. כך גם ברירת המחדל המוצעת במסגרת ההצעה של אי - הפקדה של חלק העובד לפנסיה באופן גורף על כלל העובדים השכירים במשק עלולה לפעול באופן שונה בין קבוצות האוכלוסייה. עובדים בעלי שכר גבוה יותר  - צפויים להיות בעלי יכולת כלכלית, מודעות פיננסית להמשיך בהפקדה וולונטרית וליהנות מהטבות המס ומהמשך צבירת החיסכון. מנגד, עובדים בעלי הכנסה נמוכה - הזקוקים יותר להכנסה פנויה בהווה ולעיתים נהנים פחות מהטבות המס הנלוות להפקדות, עשויים לבחור שלא להפקיד. בכך עלול להיווצר ולהתרחב פער בהיקף החיסכון הפנסיוני בין שכבות שונות באוכלוסייה דווקא לאורך שנות חיסכון משמעותיות, אשר עשוי ליתן את אותותיו בגיל הפרישה. 

3. עלויות הכיסוי הביטוחי של העמיתים - ההצעה אינה מביאה בחשבון באופן מספק את השפעתה על עלויות הכיסוי הביטוחי של העמיתים בקרנות הפנסיה. הוראת תקנה 3(6) לתקנות הפיקוח על שירותים פיננסיים (קופות גמל)(כיסויים ביטוחיים בקופות גמל), תשע"ג – 2013 קובעת כי: 

"כיסויים ביטוחיים ייקבעו כך שהעלות המצטברת בשל סך כל הכיסויים האמורים, בעד תקופת הביטוח של עמית עד לכל אחד ממועדי תשלום דמי הביטוח, לא תעלה כל 35% מסך כל ההפקדות למרכיב התגמולים עד לאותו המועד, והכל לפי שיעור ההפקדות למרכיב התגמולים". 

3.1. כפי שניתן לראות הוראת התקנות קובעת כי עלות הכיסוי הביטוחי לא תחרוג באופן ממוצע לאורך תקופת החסכון או עד למועד תשלום דמי הביטוח, מ – 35% מרכיב התגמולים. איזון זה מתאפשר משום שבגילאים הצעירים עלות הכיסוי נמוכה יחסית, בעוד שבגילאים מבוגרים יותר עלות זו הולכת ועולה.  

3.2. לפי ההצעה המוצעת, עד לגיל 40 יופקדו תגמולי מעסיק בלבד - כך ששיעור גבוה משמעותית מן ההפקדות יופנה למימון הכיסויים הביטוחיים במקום לחיסכון. למען הסדר הטוב נציין, על פי האמור, בגילאי 25-30 שיעור עלות הכיסוי הביטוחי צפוי לעלות מכ-5.6% לכ–11% ואילו בגילאים 35-40 שיעור עלות הכיסוי הביטוחי צפוי לעלות מכ–10% לכ–20% וכן הלאה. כפי שניתן לראות המדובר בכמעט הכפלה של החלק המופנה לרכישת ביטוח על חשבון החיסכון! 

3.3. נוסיף ונציין כי צבירת כספים בסכומים נמוכים יותר בהתאם להצעה צפויה להביא להתייקרות נוספת של הכיסוי הביטוחי, שכן עלות למקרה מוות מושפעת גם מהיקף הצבירה הקיימת בקרן. מכאן, הפגיעה הפנסיונית עלולה להיות משמעותית ביותר עבור ציבור החוסכים לא רק בגיל הפרישה אלא גם במהלך תקופת ניהול החיסכון. 

3.4. לכן, להצעה עלויות עקיפות משמעותיות גם בכל הקשור בעלויות הביטוח ולכך תהיה השלכה על כלל העמיתים ועל המודל הפנסיוני שכזכור גם במדדים הבינ"ל המובילים נחשב כהצלחה. יישום ההצעה יביא בהכרח לשינוי האיזון ועלול לפגוע במודל המוצלח של קרנות הפנסיה בישראל.    

4. אי וודאות דמוגרפית וכלכלית והשלכותיה על החסכון הפנסיוני - כידוע, תחזית פנסיונית עבור עובד המצוי כיום בתחילת שנות העשרים לחייו נוגעת לגיל פרישה שיחול בעוד עשרות שנים. בתקופה זו צפויים שינויים דמוגרפיים, רפואיים וכלכליים מהותיים ובכלל זה, עלייה בתוחלת החיים שעשויה להביא לעדכון מקדמי ההמרה ולהגדלת ההון הצבור הנדרש לצורך קבלת קצבה ראויה. נוסף על כך, בגילאים מבוגרים ההוצאות השוטפות עשויות לגדול, ובפרט ההוצאות בעבור שירותי בריאות, סיעוד ודיור, בעוד האפשרות לחזור לשוק העבודה או להגדיל הכנסה פוחתת עד כדי אינה אפשרית. על כן, אנו סבורים כי לא ניתן להסתמך על תחזיות ארוכות טווח כבסיס יחיד לצמצום חובת החיסכון כיום. 

בענין זה נוסיף, כי ניסיון העבר בישראל מלמד על החשיבות הקריטית של תחילת חיסכון מוקדמת. עד להחלת צו ההרחבה לפנסיית חובה בשנת 2008, אוכלוסיות רחבות של עובדים לא נהנו מחיסכון פנסיוני סדיר. עובדים שהחלו לחסוך רק בגיל מבוגר יחסית, לאחר כניסת חובת ההפקדה לתוקף, צפויים להגיע לפרישה עם תקופת חיסכון קצרה והון צבור מוגבל. במקרים שבהם אין לעובדים אלה חסכונות או נכסים נוספים, הקצבה הפנסיונית עלולה שלא להספיק למחייתם, והם נדרשים להישען במידה רבה יותר על קצבאות ועל מערכות התמיכה של המדינה. כך – חלק מציבור העובדים המבוגרים בשוק העבודה כיום מתמודד עם קשיים הנובעים מכך שרפורמת פנסיה חובה נכנסה לתוקף זמן רב לאחר שנכנסו לשוק העבודה ועל כן לא נהנו מזמן רב מספיק של הפרשות לפנסיה – במקום לצמצם את הסיכון לחזרת תוצאה זו של חסכון בלתי מספק עבור עובדים שהפקידו מאוחר מדי לחסכון הפנסיוני – ההצעה עלולה להביא להרחבת הסיכון כאמור גם ביחס לדור העובדים הצעיר.

5. הצורך בבחינה מחודשת של הנחות המודל - לאור כל האמור לעיל והחשש מפגיעה בציבור העובדים והעמיתים הקיימים, אנו סבורים כי הנחות המודל שבבסיס ההצעה מחייבות בחינה מחודשת ומעמיקה שכן הן מניחות מסלול חיים יחסית סדור (שאינו מתכלל אירועים אפשריים), נשענות במידה רבה על נתוני עבר ואינן נותנות משקל מספק לשינויים הצפויים בשוק העבודה. להלן חלק מהכשלים בהנחות המודל: 

5.1. רציפות תעסוקתית - ההצעה נשענת על הנחות אופטימיות בדבר רציפות תעסוקתית מלאה לאורך עשרות שנים [ גידול שכר בשיעור ריאלי אחיד של 1.5% לשנה ] שאינן בהכרח משקפות את המציאות הכלכלית והתעסוקתית. לפי תחזיות מקובלות כיום, עובדים בעתיד צפויים להחליף מקומות עבודה ומקצועות בתדירות גבוהה יותר ולהיות חשופים יותר לתקופות של אי-תעסוקה או תעסוקה בלתי רציפה. תקופות אלה צפויות ממילא לפגוע ברציפות ההפקדות ובצבירת החיסכון הפנסיוני. על כן, אין לקבל את הנחת הבסיס של גידול שכר קבוע מידי שנה. מכאן, דחיית תחילת ההפקדה של העובד, לצד אי-הוודאות בדבר רציפות תעסוקתית עתידית, עלולה להגדיל באופן משמעותי את הסיכון לחיסכון בלתי מספק בגיל פרישה. 

5.2. השפעת ה-AI על שוק העבודה - כחלק מהצורך בבחינת שוק העבודה העתידי וההשפעות האפשריות על קבוצת האוכלוסייה האמורה, יש להביא בחשבון גם את השפעתה הצפויה של הבינה המלאכותית על שוק העבודה. תהליכי אוטומציה ובינה מלאכותית עשויים להביא להחלפת עובדים (תהליך שאנחנו כבר רואים), לרבות עובדים צעירים או לפגיעה ביציבות התעסוקתית ובשכרם כבר בשלבים מוקדמים של הקריירה. עובדים שיידחקו משוק העבודה או יחוו רצפים ממושכים של אבטלה ותעסוקה חלקית, לאחר שלא נדרשו להפקיד לחיסכון פנסיוני בשנות עבודתם הראשונות, עלולים להגיע לגיל מבוגר ללא חיסכון מספק וללא יכולת מעשית להשלים את הפער שנוצר.  

5.3. הסתמכות על רובד ראשון: קצבאות הביטוח הלאומי - לכל האמור נוסיף כי גם ההסתמכות על קצבת אזרח ותיק בסכום הקיים כיום לטובת חישוב ההכנסה הפנויה שתעמוד לרשות מקבל קצבה בגיל פרישה אף היא מוטלת בספק. שהרי, קצבת אזרח ותיק הנה רכיב ציבורי שניתן לשינויי חקיקה ו/או תקצוב אשר עשויה להיות להם השפעה משמעותית על גובה הקצבה בהשוואה לזו המשולמת כיום. 
בפרט אמורים הדברים על רקע המשבר האקטוארי הכבד של הביטוח הלאומי. אין כל הבטחה כי בעתיד לא תיאלץ המדינה לבצע התאמה של הקצבאות על רקע המשבר האקטוארי ו/או על רקע המשך הארכת תוחלת החיים. על כן, גיבוש הצעה ממשלתית לפגיעה ברובד החסכון הפנסיוני השני, שעה שהממשלה אינה דואגת לוודאות ביחס לרובד הראשון – נראית כמו הימור מסוכן. 

5.4. בשים לב לכל האמור לעיל, במצב של תת חסכון פנסיוני של הציבור - הנטל הכלכלי לא ייעלם, אלא עשוי לעבור אל המדינה, באמצעות הגדלת ההסתמכות על קצבאות אזרח ותיק, השלמת הכנסה, שירותי רווחה ותמיכות ציבוריות נוספות. דווקא על רקע אי-הוודאות הטכנולוגית והמבנית בשוק העבודה, יש לחזק את החיסכון ארוך הטווח כבר מגיל צעיר ולא להחלישו.

5.5. ככל שהמדינה מבקשת לסייע למשפחות ולעובדים צעירים להתמודד עם יוקר המחיה ועם צורכי נזילות בשנות החיים הראשונות, ראוי לעשות כן באמצעות כלים ייעודיים להגדלת החיסכון הנזיל והבינוני, ולא באמצעות פגיעה בחיסכון הפנסיוני ארוך הטווח. נזכיר כי אירועי הקורונה והמלחמה המתמשכת המחישו את החשיבות שביצירת רשת ביטחון כלכלית וקיום מקורות חיסכון זמינים למצבי חירום. לפיכך, ישנה חשיבות גדולה בשמירה על רכיבי החיסכון לגיל הפרישה.

6. השלכות מאקרו כלכליות של הפגיעה בחיסכון הפנסיוני – כידוע,  נכסי העמיתים המופקדים לאורך עשרות שנים בקופות הגמל וקרנות הפנסיה אינם משמשים רק כמקור הכנסה עתידי לעמיתים בגיל הפרישה, אלא מהווים רכיב משמעותי בשוק ההון ובמימון הפעילות הכלכלית במשק הישראלי. כספי החיסכון הפנסיוני מושקעים, בהשקעות מסוגים שונים ובכלל זה, תורמים להעמדת מקורות מימון ארוכי טווח לצמיחה ולפיתוח המשק הישראלי. צמצום היקף ההפקדות לפנסיה עשוי אפוא להשפיע לא רק על היקף החיסכון שיעמוד לרשות העובדים בעתיד, אלא גם על מקורות ההון ארוכי הטווח שיעמדו לרשות המשק. 

7. לאור האמור לעיל, אנו סבורים כי מדובר בהצעה שגויה שיש לבחון אותה מחדש.

אף שההצעה הינה מסוכנת בהיבטים רבים, כמפורט לעיל, וחרף התנגדותנו – נבקש לפרט מספר היבטים אשר תיקונם במסגרת ההצעה עשוי לצמצם חלק מהפגיעה. הערות אלו אינן תחליף להתנגדות האיגוד להצעה ואולם יישום הצעדים כדלהלן תואם להבנתנו את מטרתה המקורית של ההצעה תוך צמצום הקשיים שמצאנו כפי שפורטו לעיל. 
כאמור, אין בפירוט הנקודות הללו משום הסכמה עם הצעת הרפורמה, ואולם רשימה זו היא של צעדים שיביאו להפחתת הנזק ביחס להצעה במתכונתה הנוכחית:   

7.1. ביטול חובת ההפקדה לשכבות שכר ייעודיות בלבד - החלת ההצעה בנוסחה הנוכחי, באופן גורף על כלל העובדים השכירים במשק, הנה נטולת כל היגיון. ככל שמבקשים להעניק הקלה בהפקדות, הרי שיש לייחד אותה לאוכלוסיות הזקוקות לה. לדעת האיגוד אין היגיון בקביעת הסדר אחיד שיחול באופן גורף וללא הבחנה גם על עובד בעל שכר גבוה וגם על עובד בעל שכר נמוך. לכן, לכל הפחות, יש לבחון קביעת מבחן שכר או מנגנון מדורג בשיעור סכומי ההפקדה, אשר יבחין בין רמות הכנסה ובין יכולת החיסכון של העובדים. 

7.2. הפחתת שיעורי המס – על המדינה לבחון את האפשרות להגדלת ההכנסה הפנויה באמצעות הפחתה של שיעורי המס  המוטלים על הציבור העובד. חלופה זו עשויה להגדיל את ההכנסה הפנויה באופן ישיר, בלי לפגוע בהיקף החיסכון הפנסיוני ארוך הטווח ובביטחונו הכלכלי של העובד בגיל הפרישה

7.3. הפקדת הכסף הפנוי לחיסכון חלופי -  ניתן לבחון אפשרות ליצירת  מנגנון המבטיח כי כספים שלא יופקדו לפנסיה יופנו לחיסכון חלופי ולא לצריכה שוטפת בלבד. לצורך הדוגמה בלבד: ניתן לבחון הפניית סכומים אלה, לפי בחירת העובד, למוצר חיסכון נזיל יותר, כגון קופת גמל להשקעה, בליווי תמריצי מס מתאימים. מנגנון כזה יכול לאזן בין הצורך בגמישות ובנזילות בגילאים צעירים לבין הצורך בשימור הרגלי החיסכון ובצבירת נכסים לטווח בינוני וארוך.

7.4. שימור הטבות המס להפקדה עתידית – יש לבחון אפשרות למנגנון לפיו השלמת ההפקדות של חלק העובד שלא הופקדו במשך כ – 15 שנים, תתאפשר בשנות העבודה המאוחרות יותר של העובד וקודם ליציאה לפרישה, תוך שימור הטבות המס. מנגנון זה, המשמר את הטבות המס יגביר את הסיכוי לכך שעובד שתהיה לו האפשרות להשלים את יתרת החיסכון לטובת הגדלת הזכויות בגיל פרישה, יעשה זאת.  

7.5. שינוי מנגנון ברירת המחדל לביטול חובת ההפקדה, למנגנון opt out - אנו סבורים כי יש מקום להפוך את המנגנון המוצע ממנגנון ברירת מחדל לביטול חובת הפקדות העובד, למנגנון הפוך שיאפשר  (opt out) לעובד שירצה בכך וזאת, בכפוף לקבלת ייעוץ פנסיוני במסגרתו יימסר לעובד כל המידע הנדרש אודות ההשלכות הישירות של ביטול ההפקדות על ידו על סך החסכון שייצבר לו בגיל פרישה. במקרה כאמור יידרש העובד לבחור באופן אקטיבי בחלופת ביטול ביצוע הפקדות העובד אל קרן הפנסיה. 

8. סיכום: 

8.1. בבחינת הוראות ההצעה והקשיים שהיא מעלה כפי שפרטנו לעיל, אנו סבורים כי ההצעה עלולה להיות בכיה לדורות – פגיעה בהצלחה הפנומנלית של מערכת הפנסיה ובמקביל פגיעה מוגדלת דווקא בעובדים בעלי הכנסות נמוכות ובאוכלוסיות מוחלשות והגדלת פערים חברתיים. 

8.2. בבחינת הוראות ההצעה אנו סבורים כי היא אינה מספקת תשתית מקצועית, ביטוחית ואקטוארית מספקת לשינוי כה מהותי בהסדר הקיים לפנסיה חובה. 

8.3. לפיכך, יש לנקוט משנה זהירות בטרם מצמצמים את חובת החיסכון הפנסיוני, ולבחון את החלופות האחרות הקיימות שייתנו מענה לקשיי יוקר המחיה בלי לפגוע בביטחון הכלכלי של הציבור בגיל הזקנה.

8.4. בפרט נראה כי האחריות להגדלת הנטו של הציבור היא על הממשלה ולא באמצעות פגיעה בחסכונותיו.